Aleardo Laría.
Desde una perspectiva amplia, el Estado no solo está conformado por el aparato administrativo o sector público, sino también por una tupida trama de relaciones jurídicas que tienen la garantía de ser aplicadas coactivamente en un territorio determinado. Sin embargo, no cabe duda que es en la labor de servir a los intereses generales de la sociedad, en términos de eficiencia y eficacia, cuando el Estado consigue su mayor cuota de legitimidad. Por consiguiente, los procesos de modernización del Estado son esenciales para la mejor articulación de la gestión y prestación de los servicios públicos con los intereses y demandas de la sociedad. Dada la relevancia que el Estado tiene en la labor reguladora de los procesos económicos y la importancia que adquiere en el suministro de bienes públicos como la salud, la educación y la seguridad social, la izquierda política y social ha sido tradicionalmente la máxima defensora de su rol. Sin embargo, en la práctica política, al menos en Argentina, se verifica una cierta incongruencia entre lo que se anuncia y lo que se hace y se toleran comportamientos que contribuyen a la deslegitimación del Estado. Esta disonancia ética y política es insostenible en una democracia moderna y ya es hora de que las conductas se ajusten a lo que se considera correcto, aún cuando no sea previsible que los demás lo hagan.
En el conocido ensayo que Carlos Nino publicó a principio de los años 90 -y que significativamente tituló “Un país al margen de la ley”- señalaba entre los hábitos sociales de nuestra proverbial “anomia boba”, a las designaciones en cargos públicos de personas amigas o de familiares. En opinión de Nino, basándose en la ética kantiana, los principios morales deben ser generales y universales, lo que supone que un agente público no debe hacer diferencias en sus obligaciones y responsabilidades hacia los demás en virtud de sus vinculaciones o lazos particulares. Añadía que el hecho de que alguien sea el hermano, el amigo o el compatriota del agente, puede implicar algunas obligaciones especiales hacia él de carácter privado, pero no una diferencia fundamental en cuanto al tratamiento jurídico como ciudadano. Otro modo de deslegitimar al Estado se ha producido con el pretexto de financiar la política. De este modo se ha utilizado el sistema de concesión de la obra pública para reclamar retornos que encarecen los costos de esas obras y cuyo destino final nunca se puede llegar a precisar. Si consideramos que la corrupción es un caso extremo de privatización de lo público y que el fenómeno se produce cuando un interés particular se impone sobre un interés general, las fuerzas políticas que defienden el rol del Estado deben promover mecanismos que impidan esas prácticas.
Un modo de afrontar estas desviaciones consiste en alentar la idea de imparcialidad en la gestión de los asuntos que son de competencia de los agentes públicos. Para alcanzar ese objetivo se han articulado en las democracias más avanzadas procedimientos de reclutamiento objetivo de empleados y funcionarios implementando una carrera administrativa y el acceso a ella solo por vía del concurso de antecedentes y oposición. El concurso habilita un sistema de elección objetiva que no discrimina a nadie y, por consiguiente, representa lo opuesto a la obtención de un privilegio. En estos países las designaciones por adscripción política se limitan a un número preestablecido de altos cargos de gobierno y duran solamente el tiempo de mandato. Para tener una referencia de nuestro retraso temporal en esta materia debe recordarse que el Civil Service en Gran Bretaña se estableció en 1870 y el spoil system –derecho que se reconocía al partido que llegaba al poder para destituir a funcionarios y nombrar otros más allegados en su reemplazo- fue derogado en EEUU con la sanción de la Pendetlon Act en 1883.
El modelo de Administración pública profesionalizada se aplica actualmente en todos los países de la Unión Europea, en el Reino Unido, en Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia. En América Latina también se han iniciado procesos de modernización de la Administración pública en Chile y Brasil, con resultados desiguales. Algunas iniciativas de reforma del servicio civil, como la gestión del desempeño, se encuentran en la mayoría de los países en desarrollo del sudeste asiático y los países socialistas en transición. En China existe una milenaria tradición vinculada al rol que desempeñaban los mandarines y la exigencia de una gran preparación para ejercer esas funciones. En la actualidad, la promoción de los directivos del Partido Comunista Chino se basa fundamentalmente en la calidad del desempeño anterior. La idea general que preside estas iniciativas es que en el marco de la “sociedad de la información” los tradicionales sistemas burocrático-administrativos carecen de las capacidades para atender las demandas de los ciudadanos. De allí que se reclame una Administración independiente, neutral, al servicio de los intereses generales, que sirva a la sociedad bajo los principios de objetividad, eficacia y transparencia, que son los elementos constitutivos de lo que ha dado en llamarse “buen gobierno”. Con este propósito se establecen sistemas objetivos para la provisión de puestos de trabajo; se dignifica la función pública mediante la promoción en base al mérito en el desempeño; se promueve la calidad de los servicios a través de sistemas de autoevaluación y la elaboración de planes de mejora continua; se hace una valoración de resultados para el redimensionamiento de estructuras y plantillas; y se mejora la prestación de servicios al ciudadano a través de la simplificación de procedimiento y el establecimiento de sistemas de información y atencion al ciudadano, estimulando su participación.
En este esfuerzo, el caso de la transición española resulta ejemplar. En los años 80 se sucedieron grandes reformas, impulsadas por el Partido Socialista, pero contando con el acuerdo del resto de fuerzas políticas. Se llevó a cabo una gran reforma fiscal que permitió financiar un aumento sustancial de los servicios de bienestar (salud, educación, pensiones e infraestructura) y duplicar el PBI en un plazo de 20 años. El peso del gasto público en la economía pasó de 23 % al 48 % en el período 1977-1992 creciendo en ese mismo período la presión fiscal desde el 27 % al 42 %. Se puso énfasis en programar un gran cambio cultural de la Administración pública básicamente a través de la formación y siguiendo pautas reformadoras que provenían de los país europeos más desarrollados. Se renovaron conceptos, métodos y técnicas gerenciales para alcanzar una mejor atención de los ciudadanos que de simples administrados pasaron a ser considerados demandantes legítimos de la excelencia de los servicios bajo la categoría de usuarios y beneficiarios. Se tuvo en cuenta que el modo de legitimar ante los ciudadanos las duras exigencias impositivas es mediante el suministro de bienes públicos de calidad. En 1984 se introdujo una innovación que perdura en la actualidad consistente en las denominadas “ofertas de empleo público” por las que el Gobierno se compromete con la sociedad a hacer transparente el ingreso de los ciudadanos en el servicio público. El Ministerio de Administraciones Públicas es el encargado de planificar la demanda de sus efectivos y autorizar el límite de la oferta pública de empleo con carácter anual que se publica en el Boletín Oficial del Estado y en las que opositan miles de ciudadanos. Para obtener las mejores calificaciones, profesionales que ya cuentan con una titulación, dedican uno o dos años a la preparación de los temas de las convocatorias, lo que garantiza a la Administración el reclutamiento de un personal muy bien formado.
Algunas personas que se ubican políticamente en las coordinadas de la izquierda política adoptan una actitud defensiva y conservadora frente a la nueva gestión pública. Critican con inocultable desprecio lo que consideran la formación de una nueva “tecnocracia”. En otros casos permanecen ancladas en el viejo paradigma de la lucha de clases lo que en ocasiones lleva a los sindicatos que representan a trabajadores que atienden servicios públicos esenciales de la comunidad, como la educación o la salud pública, a enfrentar al Estado como si de un patrón decimonónico se tratara. La consecuencia indeseada es que así se contribuye a la deslegitimación del Estado, y a un fenómeno de expulsión hacia las empresas privadas que ofrecen esos servicios. Para evitar esos efectos indeseados, en los países europeos se regula el derecho de huelga en los servicios públicos y se imponen estrictos servicios mínimos para evitar que queden desatendidos. En muchos servidores públicos todavía no se ha tomado consciencia de que en un Estado moderno los funcionarios no son solamente simples ejecutores de órdenes sino que son agentes activos que participan en el cumplimiento del rol estratégico que la ley le asigna al Estado. Por ese motivo se confiere al funcionario una cierta estabilidad y autonomía como modo de facilitar el cumplimiento del compromiso de servir al interés general, despegado de cualquier influencia particular. Pero eso exige reciprocidad. Es la idea defendida por Max Weber de que una mayor racionalidad instrumental se traduce en una profundización de la democracia. Y también un derivado del pensamiento de Marx que entendió la condición obrera en el capitalismo como desposesión radical, como negación de la singularidad de cada ser humano. De allí que definiera la emancipación como retorno de la particularidad, y viera en el trabajo del artista el ejemplo singular de un individuo creador, opuesto a la idea del capitalismo que reducía su trabajo a una mera mercancía. Concepción que ha terminado por afianzarse incluso en las formas modernas de gestión del capitalismo, que entiende que un trabajador, si no goza de autonomía, sería incapaz de adaptarse a los cambios, de innovar, y de responder a lo imprevisto resolviendo los problemas que surjan mediante el ejercicio pleno de todas sus facultades.
Por consiguiente, en la perspectiva moderna de la democracia, siguiendo a las ideas de Pierre Rosanvallon, se acepta que además de la legitimidad democrática otorgada por los resultados electorales, se despliega otra legitimidad de eficacia que es la comprobada por el ciudadano-usuario de los servicios públicos. De allí también que actualmente se fomente el surgimiento de algunas Agencias Independientes, conformadas de modo pluralista, que atienden los problemas de las sociedad mediante un movimiento de apertura y escucha, basados en el principio de imparcialidad. Este principio, que ha sido la base de la independencia que se otorga al Poder Judicial, se ha ido extendiendo a otros ámbitos de la Administración pública destinados estructuralmente a cumplir otros objetivos. Ejemplos de organismos independientes, que se han establecido en la mayoría de las democracias, son conocidos: la Comisión del Mercado de Valores, que supervisa la actividad que se despliega en las bolsas; la Comisión de la Competencia que preserva el buen funcionamiento de todos los mercados para evitar posiciones dominantes; la Comisión de las Telecomunicaciones que regulas las comunicaciones electrónicas; los Consejos Superiores de Investigaciones Científicas que promueve el progreso científico y tecnológico. Otras son menos conocidos, como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de España, encargado de velar por la transparencia de la actividad pública y garantizar el derecho de acceso a la información pública que tienen los ciudadanos o el Consejo Superior Audiovisual francés que verifica si la información publicada en los medios responde a la ética exigida en su elaboración. Estas nuevas instituciones, generalmente colegiadas, con mandatos temporales no renovables, permiten que sus miembros adopten las decisiones luego de intercambiar información y argumentos, de modo que son sometidos a consideración todos los puntos de vista concebibles. En una sociedad donde ha aumentado el peso de los grupos de presión y los intereses corporativos se otorga relevancia a la protección del interés general considerando que la imparcialidad es la garantía que evita la captura del Estado por los intereses particulares.
A modo de síntesis, podemos afirmar que los sistemas de designación objetiva de los funcionarios públicos, mediante concursos son un medio eficaz porque permiten que las personas designadas no se sientan condicionadas por un deber de gratitud y por consiguiente alientan el apego al cumplimiento del deber. También facilitan el acceso a la función pública de las personas mejor preparadas. Las naciones no son ricas por los bienes privados que producen sino por la calidad de los bienes públicos que ponen al alcance de sus ciudadanos. En un momento en que hay que reivindicar el valor de lo público, debemos impulsar una cultura del cambio que permita modificar viejas prácticas e impulsar nuevas técnicas de gestión que pongan al Estado al servicio de los ciudadanos y lo legitimen en base a la excelencia de sus prestaciones.
(Esta nota ha aparecido publicada en El cohete a la Luna)
